L’expression « fonds politiques » convoque d’emblée une métaphore saisissante. D’un côté, le « fond » évoque l’assiette budgétaire, la ressource financière tangible, mais aussi le socle doctrinal et la raison d’État qui sous-tendent leur existence. De l’autre, la « profondeur » renvoie à l’opacité des abysses, là où la lumière de la reddition des comptes ne pénètre plus, là où l’argent public s’enfonce dans le secret du renseignement, des négociations parallèles et du patronage politique. Sonder l’histoire et la nature de ce que le langage populaire qualifie de « caisse noire », c’est analyser l’écart entre la légitimité théorique de ce fond et les zones d’ombre de cette profondeur.
Le Fond : La raison d’État et l’impératif régalien
Au départ, le fond des crédits de souveraineté repose sur un principe consubstantiel à la notion même d’État : la préservation de la sécurité nationale et l’exercice de la haute diplomatie. Transposés de la tradition du droit budgétaire français lors des indépendances et inscrits dans les lois de finances au Sénégal comme dans le reste de l’espace UEMOA, ces crédits d’intervention disposent d’une justification fonctionnelle solide : La réactivité face à l’urgence et le bouclier de la sécurité nationale. Dans sa doctrine, le fond est donc l’instrument régalien d’un souverain qui protège sa nation hors des lenteurs de la bureaucratie.
La Profondeur : L’obscurité de la caisse noire
C’est lorsque l’on quitte la surface du texte budgétaire pour observer la pratique que s’ouvre la profondeur. Si la Loi de finances vote le montant global de la dotation (ce qui donne au fond son existence légale), son exécution s’effectue par décaissements globaux et versements en espèces. C’est dans cette profondeur que la métaphore de la « caisse noire » prend tout son sens : L’absence de pièces justificatives nominatives ; le risque du glissement politicien et le soupçon citoyen car par définition, la profondeur suscite l’inquiétude.
Éclairer les abysses : Le défi des réformes contemporaines
Toute la difficulté de la gouvernance moderne consiste à conserver le fond (l’efficacité régalienne) sans se laisser aspirer par les dérives de la profondeur (l’opacité absolue). Aujourd’hui, sous l’impulsion des directives de transparence de l’UEMOA, des exigences des corps de contrôle et des aspirations de la société civile pour une gestion vertueuse, le débat s’oriente vers un nouvel équilibre : Garder le fond pour la sécurité et encadrer la profondeur par le contrôle institutionnel.
L’extension de l’encadrement à l’Assemblée Nationale
Réconcilier la légitimité du fond avec un contrôle rigoureux de sa profondeur demeure l’un des chantiers majeurs de la maturité démocratique. Dès lors, ne faudrait-il pas penser à l’extension de l’encadrement de ces fonds à des institutions comme l’Assemblée nationale ?
Si le Président de la République est le principal ordonnateur des fonds de souveraineté, le Président de l’Assemblée nationale, deuxième personnalité de l’État dans l’ordre de préséance, dispose également d’une dotation discrétionnaire souvent qualifiée de « fonds d’intervention » ou de « caisse du Président ». Contrairement au Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale ne dirige aucun service de sécurité nationale ou de défense. L’argument du « secret-défense », qui justifie l’opacité totale des fonds secrets au niveau exécutif, s’applique donc beaucoup moins légitimement au pouvoir législatif. L’Assemblée nationale est l’institution chargée par la Constitution de voter le budget et de contrôler l’action du Gouvernement. Il existe une contradiction démocratique à ce que l’organe qui exige la transparence des ministères gère une partie de ses propres crédits dans une opacité similaire à celle de la « caisse noire» présidentielle.
Jacques Ngor SARR